Cours Stage - L'action publique en faveur du climat

Exercice - COP21, un succès à confirmer

L'énoncé

Document : COP21, un succès à confirmer

Arraché après de longues nuits de négociations, l’accord signé au terme de la 21e conférence mondiale sur le climat est présenté comme une réussite mais doit encore être traduit dans les faits.

En vingt ans de négociations climatiques multilatérales, les occasions ont été rares de se féliciter d’un engagement réel de la communauté internationale face à la menace, bien réelle elle aussi, du réchauffement. La 21e conférence mondiale sur le climat (COP21), accueillie du 30 novembre au 12 décembre au Bourget, près de Paris, devrait rester comme l’un de ces brefs moments de satisfaction collective. A la tribune de l’assemblée de clôture, samedi 12 décembre au soir, le président François Hollande, le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius, le secrétaire général de l’ONU Ban Ki-moon, la secrétaire exécutive de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) Christiana Figueres et la chef négociatrice de la France Laurence Tubiana posent main dans la main, les bras levés en signe de victoire.

L’accord de Paris, premier texte universel pour contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète nettement au-dessous de 2 °C », vient d’être adopté par consensus. Son entrée en vigueur est prévue en 2020. Dans les travées de la salle plénière, les délégués des 195 Etats saluent le coup de marteau du président de la COP21 par une longue salve d’applaudissements, des cris de joie… et des marques de soulagement.

Les dernières nuits de discussions ont été fastidieuses et les ultimes arbitrages stressants. En début d’après-midi, un simple mot a provoqué des sueurs froides dans la délégation américaine : un « shall » (« doit »), substitué par erreur, selon la présidence française, à un « should » (« devrait »), dans l’article de l’accord définissant les obligations des pays développés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, risque de nécessiter un passage devant le Congrès, majoritairement hostile à l’administration Obama.

La phrase est rectifiée, mais la correction est contestée en début de plénière par la coalition des pays en développement. Nouveau conciliabule, pendant près de deux heures, pour convaincre ces derniers d’accepter la version finalisée. Lorsque Laurent Fabius s’apprête à sceller l’accord depuis son pupitre, c’est le Nicaragua, hostile à la clause de non-indemnisation des pertes et dommages subis par les pays pauvres, qui demande la parole. Elle lui est refusée. Pas question de laisser Managua, ou n’importe quelle autre capitale, gâcher la fête attendue depuis si longtemps !

De Copenhague à Paris

« Paris est un moment charnière dans l’histoire des négociations climatiques, estime la spécialiste du droit de l’environnement Sandrine Maljean-Dubois. Il y a eu le Sommet de la Terre à Rio en 1992 [qui a abouti à la première COP, à Berlin, en 1995], le protocole de Kyoto en 1997 [qui a imposé de faibles engagements chiffrés de réduction d’émissions aux seuls pays développés], la conférence de Copenhague en 2009 [qui a échoué à conclure un accord universel] et aujourd’hui la COP21. »

« La conférence de Copenhague n’a pas été un échec total, insiste la directrice de recherche au CNRS. Elle a lancé le processus qui a mené à Paris. » L’accord adopté le 12 décembre porte en effet en héritage deux principes édictés en 2009 : le maintien du réchauffement sous la limite des 2 °C ; la mobilisation dans les pays du Nord de 100 milliards de dollars par an, d’ici à 2020, pour aider les pays du Sud à faire face aux effets du dérèglement climatique. Mais le texte du Bourget va plus loin en mentionnant le seuil de 1,5 °C, une exigence des petits Etats insulaires menacés de submersion, et en qualifiant les 100 milliards de montant « plancher » à partir duquel un nouvel objectif devra être fixé avant 2025.

Pourtant, Paris marque aussi une rupture avec Copenhague. « C’est le jour et la nuit, réagit Alden Meyer, de l’Union of Concerned Scientists. La COP21 a été bien préparée et bien gérée, en expliquant régulièrement la démarche aux Etats pour gagner leur confiance. C’était l’inverse fin 2009 à Copenhague, où l’on a vécu deux semaines de crise permanente. » Conscient de l’enjeu de la conférence du Bourget, le plus gros événement diplomatique jamais organisé par la France, l’Elysée a activé sa « machine » diplomatique pendant plus de deux ans et dépêché Laurent Fabius aux quatre coins de la planète pour rapprocher les vues des puissances les plus émettrices (Chine, Etats-Unis, Inde) et des pays les plus vulnérables au réchauffement.

En relevant le pari de réunir le 30 novembre, lors de la journée inaugurale de la COP, 150 chefs d’Etat et de gouvernement, « Paris a été un excellent catalyseur de prise de décision collective, analyse Jennifer Morgan, directrice du programme climat du World Resources Institute. Les attaques terroristes du 13 novembre à Paris ont rajouté un peu de pression. La COP21 devait faire la démonstration que la coopération internationale pouvait fonctionner et résoudre une crise. »

« C’est sans aucun doute un très grand succès, mais le travail ne fait que commencer, nuançait, le soir de l’accord, Michael Jacobs, conseiller pour l’institut de recherche New Climate Economy. Ces engagements doivent maintenant se traduire dans des politiques publiques. Les gouvernements ont vingt-quatre heures pour se féliciter, ensuite il leur faudra agir. » Les vingt-quatre heures sont largement écoulées et la question de l’action prend tout son sens pour un accord qui ne prendra effet que dans quatre ans seulement.

Une COP22 pour entériner les décisions

Le prochain rendez-vous au programme des 196 délégations de la CCNUCC est la cérémonie de signature de l’accord de Paris, le 22 avril 2016. A compter de cette date, l’accord ne pourra entrer en vigueur que s’il fait l’objet d’une procédure de ratification, acceptation, approbation ou adhésion par au moins 55 parties à la Convention-cadre, représentant au moins 55 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre.

En mai devrait intervenir une autre étape, la mise en place du groupe de travail chargé de réfléchir aux modalités de mise en œuvre du texte adopté au Bourget. « Il va falloir régler d’une part toute une série de détails techniques sur la route de 2020, et observer d’autre part comment la feuille de route de Paris imprègne la sphère économique, prévoit Jennifer Morgan. La COP22, au Maroc en novembre 2016, va être un moment intéressant pour voir si le soutien financier et technologique promis par les pays développés aux nations en développement progresse ou non. »

Marrakech va livrer aussi quelques indices sur les contributions nationales de réduction des émissions de gaz à effet de serre annoncées jusqu’ici par 187 des 195 pays. L’accord de Paris reporte à 2025 la première révision à la hausse de ces contributions, alors que l’urgence climatique impose des points d’étape beaucoup plus rapprochés. Un état des lieux partiel est programmé en 2018 seulement, l’année où le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) doit présenter un nouveau rapport sur les conséquences d’un réchauffement supérieur à 1,5 °C par rapport au niveau préindustriel. Sur la base des contributions nationales actuelles, l’augmentation de la température planétaire pourrait dépasser les 3 °C. Et 2015 devrait s’achever par un inquiétant record, celui de l’année la plus chaude depuis le début des enregistrements météorologiques en 1880. Un record… historique lui aussi.

Simon Roger, Le Monde, publié le 23 décembre 2015.


Question 1

Présenter le document.

Ce texte est un article de presse du journaliste Simon Roger, publié le 23 décembre 2015 par le quotidien national français Le Monde, intitulé "COP21 : un succès à confirmer". Il traite de l'accord de Paris sur le climat signé en 2015 par 187 pays et des conséquences de cet accord.

Question 2

Résumer la stratégie du passager clandestin en un tableau simple et en conclure les situations optimales. On appliquera cela à une situation avec deux agents.

  A agit A n'agit pas
B agit L'action est complète : A et B profitent des actions de chacun. A et B profite de l'action de B.
B n'agit pas A et B profite de l'action de A. Personne n'agit.

Pour que la situation d'un bien commun s'améliore, l'action conjointe de A et de B est la plus désirable. Pourtant, l'inaction est le meilleur choix pour A et B pris individuellement. En effet, si un agit et non l'autre, les deux profitent de l'effort de l'un, y compris celui qui n'a pas agit. Et si personne n'agit, il n'y a aucun avantage, mais cela n'a rien coûté.

Question 3

Pourquoi l'action climatique est particulièrement propice à la stratégie du passager clandestin ?

Le climat est un bien commun. Il répond aux critères de non-excluabilité - personne ne peut être privé de l'eau ou de l'air - et de rivalité - la dégradation par un agent est subie par tous les agents. Aussi, la stratégie du passager clandestin peut s'appliquer : on peut polluer sans compter tout en continuant à jouir de l'environnement.

L'action climatique est d'autant plus propice à la stratégie du passager clandestin qu'elle est peu visible (on ne voit pas la pollution au CO2 et peu la pollution plastique des océans quand on n'est pas navigateur) et qu'elle n'a des conséquences qu'à long terme (quand je renonce à prendre ma voiture pour prendre mon vélo, je ne vois pas la différence en termes d'environnement).

Aussi, comme l'action environnementale à un coût économique important (renoncer au pétrole à un coût, renoncer au plastique aussi, etc.), il est à court terme plus rentable de ne pas agir. L'intérêt du passager clandestin en est renforcé.

Question 4

Quels sont les deux exigences des pays peu développés ou en développement qui se sont manifestées lors de la négociation de l'accord de Paris ?

"La phrase est rectifiée, mais la correction est contestée en début de plénière par la coalition des pays en développement" : les pays en développement attendent des efforts plus importants des pays développés, qui doivent s'engager sur un "shall" (devoir) par un "should" (devrait).

"C’est le Nicaragua, hostile à la clause de non-indemnisation des pertes et dommages subis par les pays pauvres" : les pays peu développés et en développement estiment que les pays développés doivent payer pour rembourser les pertes économiques infligées, car ce sont eux qui polluent le plus et eux qui ont pu se développer en polluant.

Question 5

Comment l'accord de Paris prévoit-il de lutter contre la stratégie du passager clandestin ?

"A compter de cette date, l’accord ne pourra entrer en vigueur que s’il fait l’objet d’une procédure de ratification, acceptation, approbation ou adhésion par au moins 55 parties à la Convention-cadre, représentant au moins 55 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre."

L'accord de Paris ne prévoit son entrée en vigueur que si un nombre assez important de pays et responsables d'assez d'émissions de gaz à effet de serre ratifie l'accord, pour que l'engagement de chacun des pays se solde par de potentiels effets positifs sur l'environnement. Cela évite aussi la concurrence déloyale.